Propuesta de una nueva herramienta de gestión vinculante que permita financiar y ejecutar proyectos de desarrollo en las zonas de influencia de inversiones mineras.
Por Cesar Delgado Canaval
Gerente de Asuntos Ambientales y Sociales. CESEL SA.
El 28 de julio de 2021 el presidente Pedro Castillo Terrones anuncio que “… si un proyecto minero no tiene rentabilidad social, simplemente no va.” Pero, ¿Cómo aterrizamos el concepto de rentabilidad social?, ¿Qué antecedentes y herramientas existen para determinar la rentabilidad social de una actividad económica? O mejor aún, ¿Por qué no proponemos un sistema que asegure, de manera vinculante, el desarrollo de las comunidades en el área de influencia, sin comprometer la viabilidad económica de las operaciones mineras?
De manera general, la rentabilidad social se obtiene cuando, de la contraposición entre los beneficios que aporta cierta actividad contra los perjuicios que esta pudiera ocasionar a la sociedad en su conjunto, obtenemos un resultado positivo, en términos no necesaria o únicamente económicos.
Esta definición general esconde una problemática de gran escala en lo que a definición de rentabilidad social de refiere; ya que podríamos argumentar que las inversiones mineras como las conocemos ya son rentables para el estado peruano y, por consiguiente, a la sociedad peruana en su conjunto. Citando al Boletín Estadístico Minero 04-2021, en la última década la minería ha impulsado en promedio aproximadamente el 10% del PBI nacional, ha contribuido con el 60% de las exportaciones nacionales y representado el 23% en la inversión extranjera directa; manteniendo la balanza comercial en positivo, asegurando el ingreso de divisas, evitando el financiamiento público y estabilizando el tipo de cambio.
Sin embargo, debemos entender el anuncio del presidente a una escala mucho menor, referida específicamente a las áreas de influencia de las operaciones mineras. Siendo así, podría argumentarse que la rentabilidad social a esa escala es más difusa, y se mediría en función a diversas razones y condiciones tales como la falta de servicios básicos, infraestructura, accesos a servicios de salud, saneamiento y educación, así como vulnerabilidades ambientales. La mayoría de ellas –o todas– de responsabilidad del propio estado peruano, que no ha logrado a la fecha encontrar mecanismos eficientes de inversión del canon destinado precisamente para ese propósito. El Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP) informó que no hay eficiencia de las autoridades subnacionales en el uso del canon minero, que es una fuente de inversión pública para obras de infraestructura de impacto regional y local.
Las empresas mineras no han estado de brazos cruzados y a través de los años han desarrollado políticas de responsabilidad social y obras por impuestos en sus áreas de influencia directa, pero distan mucho de ser suficientes, por si solas, para cubrir las brechas históricas de desarrollo en varios de estas localidades.
Todos somos conscientes que inversiones en servicios e infraestructura de este tipo y magnitud no son de competencia o responsabilidad ni están en la capacidad del sector minero. Sin embargo, existen antecedentes interesantes de los cuales podemos rescatar experiencias importantes y a partir de ellas plantear un nuevo instrumento de gestión para el desarrollo de las comunidades en el área de influencia, financiado mediante fidecomisos. Un fidecomiso administrado tripartitamente por representantes del estado peruano, las comunidades/municipios y los inversionistas/operadores mineros, donde el estado peruano cedería parte o la totalidad de los flujos futuros de canon del área de influencia, los inversionistas podrían comprometer recursos y la comunidad tendría voz, voto y firma para priorizar y aprobar los proyectos de desarrollo a ejecutarse en el área de influencia. Esto aseguraría los flujos de caja necesarios para financiar proyectos que potencien la rentabilidad social en el área de influencia del proyecto minero, pero aún debe implementarse un sistema para la correcta selección de proyectos, el desarrollo de los expedientes técnicos y la ejecución de las obras.
Es esencial asegurar la correcta y eficiente inversión del fidecomiso, seleccionando proyectos y programas relevantes para la población. Es por ello que debe formularse un Plan Vinculante de Desarrollo Integral del área de influencia del proyecto minero con categoría similar a los Estudios de Impacto Ambiental (que son a la vez una declaración jurada y un documento técnico de fiscalización aprobado por el estado). El Plan Vinculante de Desarrollo Integral sería un estudio de planificación, que deberá analizar las características socio-económicas del área de influencia, sus carencias y potencialidades, a fin de plantear una cartera de proyectos de inversión en infraestructura vial, de saneamiento, electrificación rural, telecomunicaciones, así como potenciar servicios de educación y salud y finalmente plantear proyectos de desarrollo productivo en agricultura, turismo e industriales para sentar las bases de un desarrollo sostenible una vez las operaciones mineras terminen. Estos planes deberán contar con la participación activa de las comunidades y municipios del área de influencia, tanto en la selección de los proyectos, así como en la priorización de ejecución, mediante mecanismos de participación ciudadana o durante la consulta previa. Un requisito vital para la aprobación de estos planes seria tener cronogramas tentativos de elaboración de estudios y ejecución de obra con el financiamiento asegurado desde el fidecomiso administrado por los representantes del Estado, las comunidades/ municipios y los inversionistas/operadores.
Siguiendo esta lógica ya tendríamos asegurados el capital, los proyectos y su priorización (con la participación activa de las propias comunidades/municipios), para un shock de inversiones en las áreas de influencia minera. Sin embargo, aún queda la gran problemática de la ejecución de estos proyectos y programas, problemática que no debe minimizarse ya que son innumerables las obras a cargo del estado que se encuentran paralizadas, por diversas razones. Para ello, los administradores del fidecomiso podrían realizar Contratos PMBOK de proyectos específicos o carteras de ellos (según su dimensión) a fin de asegurar el correcto desarrollo del expediente técnico y la eficiente ejecución de la construcción. Los contratos PMBOK podrían contener clausulas para incentivar la participación con proveedores locales y la cadena de beneficiarios directos e indirectos.
Por supuesto deben definirse muchísimos detalles, adecuar normativas y procesos, evaluar la posibilidad que varias operaciones mineras adyacentes aporten a un mismo Plan Vinculante de Desarrollo Integral. Así también, deberán plantearse los mecanismos para que el MEF aporte al fidecomiso el valor presente de los futuros ingresos de canon y la cantidad de años de proyección (según la vida útil de la mina). Por otro lado, cualquier aporte de la empresa minera al fidecomiso podría considerarse como deducible de impuestos. Lo realmente esencial es que el Plan de Desarrollo Integral sea una herramienta vinculante que identifique y evalué y asegure los flujos económicos para concretar mejoras en la calidad de vida en el área de influencia del proyecto minero, manteniendo el balance con las proyecciones de canon, otros tributos y aportes voluntarios de los operadores. Es decir, desarrollar una herramienta que magnifique la rentabilidad social a una escala local/regional, sin comprometer su rentabilidad social a escala nacional.