Dr. Ing. Raúl Delgado Sayán
Registro CIP 9927
Recientemente, el 19 de abril de 2022, el diario El Comercio dio a conocer que a esa fecha y según información de “Infobras” se tienen 2,538 obras detenidas con un promedio de avance físico de 55% y que ese inmenso número de proyectos paralizados desde hace un buen tiempo, tuvieron una inversión inicial prevista de alrededor de S/. 14,847 millones, suma que se convertirá en S/24,374 millones hacia terminación, o sea ya de por sí las paralizaciones significan un muy oneroso costo adicional de S/. 10,000 millones.
Se menciona asimismo que el mayor número de estas obras paralizadas corresponden a trabajos de: abastecimiento de agua; caminos vecinales; centros educativos; pistas, veredas, a las cuales habría que adicionarles centros hospitalarios, saneamiento e infraestructuras varias, etc.; además de inversiones en agricultura y agroindustria; entre muchas otras que corresponde a inversión pública en sus diversas modalidades de contratación: obra pública y concesiones.
Posteriormente, el 21 de abril de 2022, el Ministro de Economía y Finanzas Oscar Graham, sobre el mismo aspecto, hace una precisión de cifras, refiriéndose más o menos a 1,770 obras detenidas que en conjunto significan inversiones por más de S/12,000 millones, que tienen un avance superior al 40% y que durante 6 meses no registran avance físico; por lo cual presentarán un proyecto de Ley para que ellas sean destrabadas.
No trataré de opinar sobre cuál de las cifras es más cercana a la realidad ni las premisas de cálculo que cada uno de ellos ha utilizado para definirlas. De una u otra manera, e incluso si las cifras fueran algo menores, resulta siendo inaudito e inaceptable el que se haya llegado a esta situación, siendo que son obras básicas que nuestra población necesita con suma urgencia para mejorar su nivel de vida y desarrollarse; más aún cuando al revés de situaciones en el pasado donde carecíamos de recursos económicos para poder realizarlas, ese ya no es el caso desde hace muchos años y peor aún, hoy con las cifras antes mencionadas, nos damos cuenta que independientemente de cuál fuera la causa que pueda motivar esta paralización y las controversias que impiden su ejecución, no existe mayor perjuicio económico para el Estado y la sociedad que el que estas obras estén paralizadas y que costarán cuando se reinicien muchísimo más dinero que el que pudieran significar las controversias o la solución de los diversos hechos o circunstancias que motivaron estas paralizaciones y que como veremos más adelante, muchas de ellas corresponden a factores exógenos, fuera del proyecto en sí, como causantes de estas trabas y paralizaciones. El ofrecer dictar medidas para destrabarlas por la vía de una nueva normatividad, constituye una letanía de buenas intenciones que hemos venido escuchando por más de una década, sin que se logren los resultados que se buscaron y ello por las razones diversas que vamos a comentar a continuación.
Razones por las cuales las obras se traban y/o se paralizan
Las razones principales por las cuales las obras se traban o paralizan, no se refieren a los procesos de licitación, puesto que todas ellas han sido contratadas en su oportunidad y ya se encontraban en proceso de ejecución. Por consiguiente, son razones propias de la ejecución misma de las obras, ya sea por controversias internas entre las entidades participantes o por factores exógenos a los proyectos en sí, que tienen incidencia directa en estas paralizaciones. Mientras no se resuelvan las causas, será muy difícil arribar a la solución exitosa que se busca obtener.
Dentro de las causas principales quisiera mencionar las siguientes:
- Deficiente criterio de selección de soluciones entre las alternativas a construir, obligando a elegir la de menor costo en lugar de la óptima, criterio que viene manteniéndose desde el fenecido SNIP y que orienta hacia la selección de la alternativa de proyecto de menor costo inicial, sin tomar en cuenta la alternativa óptima, que será aquella que en conjunto considerando el costo inicial más costo de mantenimiento y operación a lo largo de la vida útil sea la mejor. Este error orienta hacia una selección inadecuada otorgando un pobre nivel de servicio y seguridad ante fenómenos naturales extremos como los que tenemos a menudo en el país. A ello se suma también la falta de liquidez en las obras, debido a que el factor económico es el determinante para la adjudicación de la Buena Pro y los postores a menudo incurren en ajustes muy arriesgados de precios para obtener el Contrato, ingresando al territorio de las denominadas “ofertas ruinosas” que desde un principio se sabe que no podrán ser ejecutadas.
- Ligado a lo anteriormente expresado en el numeral a), los Expedientes Técnicos con los cuales se licitan las obras, muchas veces son reducidos exprofeso en sus elementos conceptuales fundamentales, con el objeto de lograr pasar vallas de retornos mínimos de inversión y otros parámetros económicos preestablecidos para la aprobación y priorización de la inversión, a la espera de hacer las correcciones y llegar a los valores verdaderos durante la ejecución vía Adendas y Adicionales, que se evidencian como imprescindibles en la fase de ejecución al contrastar que la caracterización inicial de los proyectos difieren con la realidad. Al no aceptarse y adoptarse estas necesarias modificaciones al Expediente Técnico, la obra entra en controversia y por consiguiente en paralización.
- En torno a la realización de la obra ocurren más situaciones adversas contractuales no previstas como: interferencias con servicios públicos existentes; liberación y adquisición de terrenos; problemas sociales y ambientales, que generan conflictos con las comunidades; presencia inesperada de restos arqueológicos; excesivos trámites burocráticos de licencias y permisos, entre muchísimos otros que debieron ser solucionados antes de convocar y adjudicar los proyectos.
- El preocupante desconocimiento de las realidades técnicas de la ingeniería y construcción por parte de autoridades de otras disciplinas que son las que toman decisiones técnicas, cuando en realidad dichas decisiones debieran ser analizadas y tomadas por los ingenieros especialistas. Ante la ocurrencia de situaciones imprevisibles, los profesionales ingenieros no están autorizados a tomar decisiones en obra que corrijan oportunamente estas situaciones de manera: funcional, de resistencia, de durabilidad y de seguridad en base a sus conocimientos; experiencias y criterio profesional.
- La sensación real de acoso permanente que sienten los funcionaros públicos, donde toda discrepancia o decisión de ingeniería es convertida en delito penal, hace que ningún funcionario de la Administración Pública tome decisiones por temor a la interpretación de sus actos en un futuro por personas que no son especialistas ni técnicas en la profesión y rama especializada de ingeniería; que no conocen ni han estado en la realidad de la obra en el momento en que se toman estas decisiones y con todo ello han contribuido a desfigurar actualmente el ejercicio profesional de la ingeniería y construcción en el Perú. Por ello es que las obras avanzan hasta que se convierte en necesario e imprescindible llegar a la primera Adenda para corregir y adaptar el Expediente Técnico a la realidad que se encuentra; lo que es normal e inevitable que ocurra en cualquier lugar del mundo. Todo ello ha originado un Pronunciamiento del Colegio de Ingenieros del Perú en fecha 16.08.2006 y uno aún más reciente el 18.04.2022, que no se han tomado en consideración con la debida seriedad.
- Otro grave problema es la falta de liquidez en las obras debido al retiro del sector financiero de apoyar al sector construcción. La construcción sin crédito de capital de trabajo y crédito indirecto para Cartas Fianzas, definitivamente no camina. Las valorizaciones de obra ejecutada se cobran después de varios meses de realizadas y por temor de los funcionarios, las Cartas Fianzas no se devuelven hasta pasado muchos años de concluida la obra e incluso algunas Fianzas demoran de 6 hasta 7 años en devolverse; no obstante, las obras están en pleno uso. Los contratistas se ven obligados a seguir renovándolas a valores 10 veces más altos de lo que se cobraban antes del Lava Jato, lo cual lamentablemente hace que esta situación no se haya resuelto, como sí lo han logrado solucionar otros países. Para el Sistema Financiero la Construcción es un sector de altísimo riesgo y muchas veces al Contratista se le llega a exigir un 100% de contragarantía para otorgarle una Fianza.
- La proliferación de sistemas inadecuados de contratación de construcción proclives a generar una nociva conjunción de situaciones adversas. Por ejemplo, no hay mezcla más letal como la de juntar la modalidad de diseño-construcción, en la cual se le encarga a la compañía constructora que realice los diseños de Expediente Técnico Constructivo y que además éste se realice sin ninguna supervisión permanente de diseño y de obra, contrario a lo que determina la ley peruana. Las compañías de construcción no tienen dentro de su giro de negocios propio la realización de estudios de ingeniería, ni están preparadas para ello e incluso conlleva a que se originen situaciones de conflicto de intereses, ya que el constructor no va a realizar en la práctica los diseños de ingeniería, sino los va a subcontratar a otras empresas, pero como es natural estableciendo condiciones favorables a su interés comercial, lo cual va a diferir en muchos aspectos con la solución que más conviene a los intereses de la entidad, que busca obtener inversiones que le otorguen mayores garantías de una mejor: funcionalidad, resistencia, seguridad y durabilidad para sus inversiones
- Un buen proyecto y una buena obra requieren que los profesionales que intervienen tengan un pleno conocimiento del entorno que su proyecto y obra tendrán que enfrentar. El Perú tiene condiciones particulares que muy poco ocurren en otras latitudes; por ejemplo un riesgo muy alto de actividad sísmica extrema por encontrarse en el Cinturón de Fuego del Pacífico; una orografía muy particular y casi única, en donde apenas en una franja de 70 a 80 kms de ancho se pueda descender desde una altura andina de 4,800 msnm a una cota 0 al nivel del mar, lo cual en época de lluvias genera correnteras destructivas de inimaginables potencia que originan huaycos e inundaciones no vistas en otros países y que no forman parte del conocimiento y experiencia de ingenieros extranjeros a quienes se les encarga conducir obras en la modalidad Gobierno a Gobierno, modalidad ésta que ningún otro país en el mundo contempla para la ejecución de sus inversiones públicas, en lugar de utilizar a la ingeniería peruana que sí es conocedora plena de esta realidad. El ingeniero peruano ha sido autor de la ingeniería de más del 90% de las obras y servicios que observamos a nuestro alrededor como patrimonio nacional y que a la fecha superan en mil veces los 1,000 millones de dólares. Sin la utilización de la ingeniería propia no se puede aspirar a mayor desarrollo y con ello a mejor calidad de vida. Bien decía el destacado filósofo mexicano Carlos Fuentes: “No hay globalización que sirva sin localía que valga”. La localía -en este caso la ingeniería peruana- es muy apreciada y respetada en el mundo con la única lamentable excepción del Perú.
Recomendaciones: A grandes males, grandes remedios
Ningún daño económico social al Estado y al pueblo peruano es mayor que la paralización de las obras; de las inversiones colaterales que ellas promueven; el contar con los servicios básicos que ellas atienden; los empleos que ellas generan y su contribución al cierre de brechas de infraestructura, disminución de pobreza y mejora de competitividad.
Las causas que generan las paralizaciones son muy particulares para cada Obra y por ello son distintas y no admiten recetas únicas normativas.
Por tanto:
- Hacer todo lo posible para que mediante decisiones ad-hoc para cada obra en el futuro se evite paralizaciones y en el presente y pasado se negocie y resuelvan las discrepancias particulares para cada obra que han generado la paralización. Para ello cada parte debe tener la capacidad de poder ceder para llegar a una transacción que pueda considerarse equitativa para ambas partes.
- Para el caso del Estado se debe empoderar a sus negociadores; deberán realizar como respaldo previamente un estudio beneficio/costo para cada escenario en las actuales circunstancias y ejercer su mejor criterio profesional y contar con las garantías de que se respetarán sus decisiones basados en el respeto a su discrecionalidad profesional. No existe solución perfecta. Lo que existe es una mejor y aceptable solución frente a otros escenarios más adversos.
- Las obras son temas de ingeniería y construcción; por tanto, sus soluciones deberán ser predominantemente técnicas por encima de legalistas y esta última estar subordinada a lo que mejor corresponde técnicamente y no al revés que es lo que comúnmente ocurre y que es la causa por la cual las obras paralizadas permanecen totalmente trabadas y atoradas. Lo principal en una obra es que no colapse ante fenómenos naturales extremos y comprometa vidas y eso no lo garantizan los informes legales.
- En lo posible tratar de evitar el tener que llegar a la resolución del Contrato, más aún si la obra tiene un avance importante superior al 40%. Ningún Contratista que se respete aceptará realizar el saldo remanente de una obra; a los precios muy bajos y desfasados en el tiempo de una propuesta probablemente ruinosa y peor aún tomar la responsabilidad de cargar con algún vicio oculto que haya ocurrido en la parte ejecutada o que pueda ser causado por el normal deterioro durante el tiempo que ha estado paralizada; sin mantenimiento y en situación de abandono. Para ello es importante analizar la posibilidad de intervención de la obra, más aún si el saldo por ejecutar es de 30% a 35% con un fideicomiso económico con respaldo técnico y previamente someterla a un peritaje técnico de primer nivel que mitiguen potenciales daños que pudieran haber ocurrido durante la etapa de paralización.
- Si existe un problema de falta de liquidez en la obra por falta de créditos de capital de trabajo con el sistema financiero o crédito indirectos para el otorgamiento de Fianzas de Fiel Cumplimiento y quizás de manera muy general para todas las obras; se recomienda retornar a la implementación del Fondo de Garantía del 5% de cada Valorización que será depositado en una cuenta en el Banco de la Nación o cualquier banco del sistema a nombre del Contratista y que se libere únicamente por la Entidad una vez que la obra sea recepcionada. Las Cartas Fianzas por el 10% del valor de la obra hasta su terminación con costos de 5% o más anuales, son costos excesivos, más aún si los presupuestos del Contrato son muy bajos que incluso se acercan a valores de los considerados ruinosos. Se debe poder negociar también la situación de Fianzas pendientes que no se hayan devuelto por discrepancias aún no resueltas y que tengan más de 2 años en que la Entidad ya haya tomado posesión y uso del bien. De esta manera se logrará que éstas sean devueltas o reducidas a una cifra pactada razonable de un 10% a 15% del valor original del saldo de Fianza pendiente.
- En el caso de que la paralización sea por una causa totalmente exógena a la obra misma y al contratista (conflictividad social; ambiental; terrenos; interferencias; negación a accesos de canteras de libre disponibilidad sin que existan otras alternativas de disponibilidad, restos arqueológicos, etc.); es la Entidad la que deberá resolverla a la mayor brevedad posible para levantar la discrepancia y que el Contratista pueda continuar con la obra.
Finalmente, el autor no pretende que lo antes expresado constituya más allá de una guía útil para una adecuada solución de disputas; controversias y situaciones adversas que han generado por sí mismas el inmenso e inconmensurable perjuicio antes reseñado. Cada caso es diferente y en muchos de ellos es probable que existan hasta una combinación de los hechos antes mencionados. No cabe duda que nada de lo tratado se resuelve por sí solo, con cambios por enésima vez de Normas generales de Contrataciones, ni con muy buenas intenciones. Se necesita tomar acciones concretas para evitar este tremendo daño al Estado y a la Sociedad que necesita con urgencia que todas estas obras se culminen para que entren en operación para beneficio del pueblo. Nada de lo anteriormente descrito lo resuelven por si solos con instrumentos como: PMOs; BIM o similares; Gobierno a Gobierno; Diseño/Construcción; entre otros porque son situaciones que no están en el dominio de sus competencias el hacerlo. Son decisiones sin ninguna duda entre el Estado y su contraparte contractual.
Otros temas tratados como causales de las paralizaciones como: a) Deficiente criterio de soluciones de alternativas a construir al seleccionar la de menor costo en lugar de la óptima; b) Expediente Técnicos deficientes con los cuales se licitan las obras para cumplir anticipadamente con parámetros de priorización económica-social de las obras; c) Desconocimiento de las realidades técnicas de ingeniería y construcción por autoridades que toman decisiones sin ser ellas capacitadas técnicamente, ni toman en cuenta opiniones de ingenieros especialistas; d) La angustia de los funcionarios públicos de que toda decisión profesional de ingeniería que toman, sea incorrectamente convertida en delito penal; e) Proliferación de sistemas inadecuados de modelos de construcción (diseño/construcción sin supervisión permanente o sistemas Gobierno a Gobierno), que son proclives a generar conjuntos de situaciones adversas o f) Indiscriminada participación en diseño y en construcción de profesionales foráneos que no tienen conocimiento del entorno que la obra tendrá que enfrentar y que obedecen a fenómenos naturales extremos propios de ocurrencia singular en nuestro país; no han sido abordados de manera expresa en las recomendaciones para destrabar proyectos paralizados, porque si bien técnicamente contribuyen a las paralizaciones, cuando éstas se han producido ya no aportan a solucionarlas. Lo importante respecto a ellas es evitar que en el futuro se presenten para que no contribuyan a generar mayores trabas.
Como reflexión final quisiera solicitarle a los lectores que analicen lo siguiente: ¿Por qué en las obras e inversiones del Sector Privado, una vez que éstas se inician, no existen estas tan dañinas paralizaciones a mitad de camino como ocurren en el Sector Público (?)… Será que el Sector Privado sí entiende, internaliza y decide que no existe mayor daño al inversionista o dueño de la inversión y a sus propios intereses que el dejar abandonada y paralizada sus inversiones y por ello decide encontrar rápidamente solución a las controversias de la mejor manera posible, para concluir con prontitud las obras y que ellas entren en servicio dentro de los plazos establecidos (¿?)… y en el Sector Público o en las Concesiones APPs por qué no (?). La respuesta es sencilla: Saben muy bien que destrabar requiere actuar y no filosofar.