Garantizando el bienestar y desarrollo presente y futuro de las poblaciones rurales en las áreas de influencia de los proyectos de inversión productiva
Por: Cesar Delgado Canaval
Gerente Asuntos Ambientales y Sociales CESEL SA.
La actual coyuntura política genera un ambiente perjudicial para los proyectos de inversión productiva. Los sectores minero, energético, hidrocarburos y agroexportación, se enfrentan a una gran incertidumbre en sus procesos de aprobación y/u operación diaria. Aunque no es una dinámica reciente, la desarticulación del discurso de gobierno con respecto a sus acciones (o falta de ellas) acrecienta el impacto de esta coyuntura a niveles no vistos hace décadas. Además, la coyuntura social, es otro factor a considerar por su potencial capacidad de paralizar actividades. Según un estudio publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la principal razón de conflictividad social (en el 84% de los casos) es la percepción de falta de beneficios a favor de la población en la vecindad inmediata al proyecto de inversión e infraestructura (área de influencia). Así, en el contexto peruano, debe entenderse que mucho del rechazo a las iniciativas de inversión se sustenta, no en el proyecto de inversión propiamente dicho, sino en la desconfianza crónica, producto del abandono del estado y los temores que generan inversiones productivas con la potencialidad de alterar la forma de vida sin que hayan sido atendidos sus requerimientos básicos.
En este contexto, se presenta una oportunidad para que el Gobierno realice cambios normativos e institucionales planteando un mecanismo de gestión, financiado y vinculante, que atienda las necesidades básicas y las expectativas de desarrollo de las personas en el área de influencia. El primer paso debe orientarse a implementar cambios en los procesos de elaboración y aprobación de los Instrumentos de Gestión Ambiental (IGA) a fin de que se enfoquen verdaderamente en la temática ambiental; el segundo paso debe orientarse a crear un instrumento social de desarrollo “ad-hoc” para atender las demandas y carencias históricas de muchas comunidades. El tercer y último paso debe orientarse a relanzar el mecanismo de financiamiento mediante fidecomisos, a fin de minimizar las trabas burocráticas que caracterizan el actual sistema de inversión pública. De esta manera se contribuye a ganar la confianza, perder el temor y evitar el rechazo de la población hacia los proyectos de inversión.
Primer paso: Propuesta de cambio en el marco de los instrumentos de gestión ambiental
Comencemos analizando cómo y por dónde se expresa el descontento popular. El primer contacto que las comunidades y localidades rurales tienen con un proyecto de inversión se da en el marco de la elaboración y evaluación de los IGA en sus diversas modalidades (EIAd, EIAsd, DIA, etc.) mediante los diversos y regulados mecanismos de participación ciudadana o en la Consulta previa. Es así que el IGA, necesario para empezar la construcción de cualquier proyecto de inversión, se vuelve la vía canalizadora de una variedad de reclamos que no necesariamente tienen que ver la temática ambiental. Ej. reclamos por ausencia de límites territoriales entre comunidades o distritos, inclusiones en áreas de influencia (lucha por el canon), falta de servicios básicos, falta de infraestructura y apoyo para el desarrollo (competencia de gobierno regional o nacional), entre otros. Un IGA no está regulado para atender estas demandas y, por tanto, difícilmente puede plantear soluciones a problemáticas históricas, complejas y que van más allá del alcance establecidos para dichos instrumentos, a coste del inversionista. Prueba de ello es que la aprobación de un IGA, denominada Certificación Ambiental, difícilmente previene o pone fin a la conflictividad social. Son innumerables los casos en que, durante la operación de proyectos de inversión con Certificación Ambiental, la conflictividad social continua, expresándose en bloqueos y boicots, siendo la respuesta de sucesivos gobiernos la conformación de mesas de dialogo que no llegan a solucionar la problemática y contribuyen a aumentar la frustración.
La propuesta de cambio es la creación de un instrumento de gestión social específico, que atienda esta problemática independientemente del IGA. Esto permitiría que la socialización del EIA pueda centrarse exclusivamente en la discusión de los posibles impactos ambientales y sus propuestas de mitigación mientras el instrumento de gestión social atiende los requerimientos sociales. Asimismo, permitiría implementar consultas calificadas y/o institucionales para los instrumentos ambientales, donde las partes interesadas puedan involucrar a universidades, colegios profesionales y organizaciones no gubernamentales, todo ello moderado por el organismo estatal competente a fin de ponderar todos los aportes.
Segundo paso: Propuesta de creación de un Instrumento de Gestión Social
A fin de canalizar de manera real y sostenible las expectativas de desarrollo de las poblaciones en el área de influencia se propone la creación de un nuevo instrumento de gestión social al que llamaremos Estudio de Desarrollo Integral (EDI). El EDI incluirá una línea base social del área de influencia de las inversiones productivas, caracterizando en detalle la problemática socioeconómica, necesidades insatisfechas, actores (grupos de interés) y pasivos sociales históricos a fin de estructurar y priorizar las demandas en un “árbol de necesidades” que pueda ser abordado mediante un paquete de inversiones en programas de desarrollo, infraestructura y servicios sociales. El EDI deberá correlacionar esta brecha de programas de desarrollo, infraestructura y servicios sociales con los flujos económicos que el proyecto de inversión generará al estado peruano durante su tiempo de vida, a fin de plantear una cartera de proyectos de carácter social (servicios de educación, salud, infraestructura de comunicaciones, saneamiento, capacitación técnica, empresarial, etc.) la cual será vinculante y priorizada en su ejecución. Todo ello deberá responder a una visión de desarrollo estratégico a mediano y largo plazo, bajo la supervisión y aprobación de Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.
Figura N°1: Marco institucional y conceptual del Estudio de Desarrollo Integral (EDI)
El EDI contaría con la participación de las comunidades y municipios del área de influencia, tanto en la selección como en la priorización de ejecución de dichos proyectos, mediante mecanismos de participación ciudadana y con la articulación al interior del aparato estatal a través del CEPLAN. Un requisito vital para el éxito de un EDI será el planteamiento de cronogramas y presupuestos a nivel de factibilidad para la elaboración de estudios y ejecución de las obras con el financiamiento asegurado desde un fidecomiso de gestión e inversión administrado por un consejo directivo formado por representantes del Estado, las comunidades/ municipios y los inversionistas/ operadores.
Tercer paso: El relanzamiento del Fideicomiso como garantía de eficiencia y transparencia
La lógica de un fideicomiso para financiar el EDI y sus proyectos se basa en las ventajas probadas de dicho mecanismo; figura privada (sin fines de lucro), relativamente aislada de la burocracia estatal, inembargable, aislada de gobiernos de turno, altamente ejecutiva, participativa, transparente y auditable. El uso de este mecanismo, para financiar obras sociales en el Perú no es nuevo, en la actualidad existen 7 Fondos Sociales activos que suman cerca de 2 mil millones de soles. Sin embargo, su implementación ha presentado una compleja curva de aprendizaje, que aun da amplio margen para la mejora, siendo necesario replantearlo en cuanto a su gestión y gobernanza interna. Para ello, el directorio del fidecomiso (estado + comunidad/municipio + inversionista) deberán contratar personas y/o empresas calificadas (sin conflictos de interés) como administradores del fondo. Otro aspecto esencial es la implementación de la gestión PMBOK, la cual identifica y gestiona los riesgos en los estudios y obras, plantea mejoras técnicamente sustentadas a los costos, minimiza demoras en los plazos de entrega y organización equipos de trabajos bajo liderazgo asertivo y cumplimiento de objetivos. Asimismo, a fin de acelerar la tramitología burocrática estos fondos deben estar exentos del sistema invierte.pe (ex SNIP), reforzando los sistemas de control y fiscalización interna con un sistema de auditorías independientes.
El relanzamiento del Fidecomiso en este contexto, a diferencia de los actuales Fondos Sociales, incluye una visión planificadora en concordancia con los lineamientos del CEPLAN y el análisis de necesidades y prioridades de inversión establecidos en el EDI, de carácter concertado entre todos los actores y vinculante con los fondos del fideicomiso, constituyéndose en un mecanismo que servirá como “hoja de ruta” para dirigir las inversiones y programas sociales con una visión sostenible de 5, 10, 20 y 50 años, generando la infraestructura necesaria, los servicios sociales indispensables y las competencias para que las comunidades y poblaciones en el área de influencia puedan autosostenerse una vez la actividad empresarial concluya y se dé el cierre de operaciones. A fin de asegurar el flujo sostenido de ingresos al fidecomiso durante el todo el tiempo de vida de la inversión productiva, el origen de los fondos debe ser el canon minero destinado a las localidades en el área de influencia del proyecto.
Figura N°2: Estructura conceptual del contenido de un EDI
A modo de resumen, la presente propuesta canaliza las demandas sociales mediante un instrumento “ad-hoc” llamado Estudio de Desarrollo Integral (EDI), que correría por cuerda separada del IGA, permitiendo la especialización y la creación de consultas calificadas/institucionales para la socialización de los EIA. Asimismo, propone un mecanismo de financiamiento mediante un Fidecomiso de Gestión e Inversión, donde las comunidades y poblaciones locales tendrán voz y voto en la selección y priorización de los proyectos a ejecutarse, pero al mismo tiempo explica las diferencias en cuanto al origen de los fondos del fideicomiso y la concepción de desarrollo estratégico bajo el marco del CEPLAN, con respecto al actual mecanismo de Fondos Sociales.
Figura N°3: Secuencia de aprobación del EIA y el EDI para una inversión productiva.
Todas las investigaciones socioeconómicas concuerdan que la única vía, sostenible en el tiempo, para asegurar una mejor distribución de la riqueza, es la inversión en “capital humano” mediante la educación, la salud, el desarrollo de infraestructura relacionada, junto con la eficiente conectividad física e informática. El Perú de las últimas décadas ha logrado generar los recursos económicos para poder financiar el desarrollo de las comunidades campesinas y poblaciones rurales; es hora de implementar un sistema de gestión eficiente y transparente para destrabar un paquete de inversiones y programas sociales con una visión estratégica de desarrollo a mediano y largo plazo.